ВАС пита КС длъжен ли е да е първа инстанция по дела срещу актове на министри

Задължава ли Конституцията Върховния административен съд (ВАС) да разглежда като първа инстанция делата срещу актове на Министерския съвет и министрите. Този въпрос e поставил Пленумът на ВАС пред Конституционния съд (КС), като иска тълкуване на чл. 125, ал. 2 от основния закон. Разпоредбата от конституцията гласи: „Върховният административен съд се произнася по спорове за законността на актовете на Министерския съвет и на министрите, както и на други актове, посочени в закона“.

Върховните съдии твърдят, че има неяснота и двусмислие на конституционната норма, което води до нееднозначното ѝ тълкуване. От искането им става ясно, че самият КС през годините е застъпвал различни тези. Така през 1998 г. (Решение № 4/11.03.1998 г. по к.д. №16/1997 г.) за противоконституционен е обявен чл. 6, ал. 6 от Закона за обезщетяване на собственици на одържавени имоти, в частта, която предвижда обжалване пред съответния окръжен съд на решенията, включително и мълчаливите откази на министрите.

Подкрепа за становището, че Конституцията не задължава ВАС да гледа като първа инстанция оспорванията на актове на МС и министрите, пък може да бъде намерена в друго решение на КС от 1998 г. и в такова от 2005 г. (Решение №27 от 15.10.1998 г. по к. д. №20/1998 г. и Решение №2 от 10 02.2005 г. по к. д. №9/2004 г.). В мотивите на последното конституционните съдии заявяват: „Конституцията не урежда инстанционността на производствата, нито по административните, нито по гражданските или наказателните дела, но изрично е предвидено, че правомощието на Върховния касационен съд и Върховния административен съд е да осъществяват върховен съдебен надзор върху актовете на съответните съдилища”.

Самите върховни съдии застъпват позицията, че тяхната основна задача по конституция е да осъществяват надзор за точното и еднакво прилагане на законите в административното правораздаване и не са длъжни да гледат като първа инстанция делата срещу актове на правителството и министрите. Те подчертават в искането си до КС, че инструмент за изпълнението на основната функция на ВАС са правомощията му като касационна инстанция и приемането на тълкувателни решения. В искането се сочи, че съвместяването на функции на първоинстанционен, касационен и върховен съд води до висока натовареност на магистратите във ВАС, която пък се отразява на бързото осъществяване на правораздаването и затруднява тълкувателната дейност. Пред КС върховните съдии твърдят, че двусмислието на разпоредбата на чл.125, ал.2 от Конституцията е и основната причина за това, че парламентът не приема промени в Закона за съдебната власт и Административнопроцесуалния кодекс, с които да се измени родовата подсъдност на някои административни дела.

В искането Пленумът на ВАС изразява становище, че „нормативният смисъл на разпоредбата на чл. 125, ал. 2 от Конституцията на Република България се състои в това, че е допустимо да се оспорва законността на актове на Министерския съвет и на министрите, без да е нужно това изрично да е предвидено в закон или указ“.

„Актовете на Министерския съвет и министрите са включени в разпоредбата на чл. 125, ал. 2 от Конституцията на Република България, с цел да се гарантира, че актовете на най-висшите органи на изпълнителната власт задължително ще подлежат на съдебен контрол, тъй като липсата на подобна разпоредба би означавало, че със специален закон тези актове могат да бъдат изцяло изключени от приложното поле на чл. 120, ал. 2 от Конституцията на Република България, което от своя страна би довело до нарушаване на принципа за всеобхватен съдебен контрол над административните актове, прогласен от Конституцията на Република България“, пишат върховните съдии до КС.

Освен това те изтъкват и друг аргумент в полза на тълкуването, че волята на конституционния законодател не е била ВАС да е първа инстанция по делата срещу актове на правителството и министрите. И сочат, че през 1991 г. е нямало как в основния закон да бъде предвидено друг съд да извършва контрол на тези актове, тъй като самата конституция не предвижда друг съд в сферата на административното правораздаване, освен ВАС.

„В този смисъл волята на конституционния законодател е да обезпечи произнасянето на Върховния административен съд в процеса по оспорване на актовете на Министерския съвет и на министрите, като гарантира, че в предстоящите да бъдат приети устройствени и процесуални закони, Върховният административен съд няма да бъде изключен от разглеждането на споровете, поради евентуално предвидена едноинстанционност на тези производства. От позицията на времето, това решение на конституционния законодател следва да бъде отчетено като изключително далновидно, тъй като през годините в редица специални закони е предвидена едноинстанционност на определени производства, поради което Върховният административен съд е изключен от контрола върху дадена група административни актове. (вж. Закона за устройство на територията, Закона за собствеността и ползването на земеделските земи, Закона за административните нарушения и наказания и т.н.)“, пише в искането, по което вече е образувано дело, а за докладчик е определена Стефка Стоева.

Възраждане на идеята за Централен административен съд

Докато върховните съдии искат тълкуване от КС, депутати от управляващото мнозинство предложиха друг подход за разтоварване на ВАС. Председателят на правната комисия Данаил Кирилов (ГЕРБ) и заместникът му в комисията Христиан Митев (Обединени патриоти) внесоха проект за изменение на Административнопроцесуалния кодекс (АПК), с който се възражда идеята за създаване на Централен административен съд (ЦАС).

Тя беше лансирана преди 4 години от вече бившето ръководство на ВАС и предвижда този нов съд да заеме липсващото апелативно ниво в производството по административни дела, без да нарушава принципа на двуинстанционност.

Сега Кирилов и Митев предлагат на новия ЦАС да бъдат възложени пет основни групи дела:

  1. оспорванията срещу актовете на председателите на държавните агенции и техните заместници, на председателите на държавните комисии, на изпълнителните директори на изпълнителните агенции и на ръководителите на държавни институции, създадени със закон или с постановление на Министерския съвет.
  2. оспорванията срещу актове на органите на Българска народна банка.
  3. касационни жалби и протести срещу първоинстанционни съдебни решения на административните съдилища, в предвидените в закон случаи;
  4. касационни жалби и протести срещу първоинстанционни съдебни решения на административните съдилища по Глава единадесета.
  5. частни жалби срещу определения и разпореждания на административните съдилища, в предвидените в закон случаи;

По отношение на подсъдността двамата вносители са възприели една идея, заложена в друг проект за изменение на АПК, който вече беше приет на първо четене от парламента.Той беше създаден от работна група от върховни съдии и представители на доктрината и предвижда мащабни изменения в процесуалния закон, които освен, че целят разтоварването на ВАС, въвеждат електронното правосъдие, усъвършенстват уредбата на административния договор и мълчаливото съгласие и тн.  

Един от подходите за намаляване на натовареността на ВАС в този проект, които е намерил място и в новите предложения на депутатите от мнозинството, е когато даден министър е оправомощил или делегирал правомощията си на друго длъжностно лице или орган, издадените от последния в тази връзка актове да се оспорват пред съответния административен съд.